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孙佑海:推进生态文明建设的法治思维和法治方式

孙佑海



党的十八大报告将生态文明建设置于突出地位,将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度,纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局,进一步昭示了我们党加强生态文明建设的意志和决心,对建设美丽中国具有重大的现实意义和深远的历史意义。加强法治建设,一个重要的服务和保障对象,就是生态文明建设。在新的历史条件下,如何运用法治思维和法治方式切实有效地推进生态文明建设,已经历史性地成为环境法治工作者的一项重要使命。

一、 环境形势日益严峻与法治不完善密切相关

2013年年初覆盖我国北方大部分地区的雾霾,再次将我国的环境问题推到风口浪尖上。在日益严峻的环境形势面前,人们对“环境污染为什么越来越严重”的问题进行了更加深入的思考。

回顾我国几十年来的环境保护工作,在党和政府文件和各级领导的讲话中,对依法保护环境重要性的认识,可以说到了相当的高度。在法治方面,党中央在十五大就提出了“依法治国”方略,30多年来制定了30部环境与资源保护方面的法律,全国人大也进行了多次环境执法检查。但是,从实际效果看,并没有取得期望的目标。人们不仅要问,为什么政府和有关部门做了这么多的工作,环境形势反而日益严峻呢?深层次的原因究竟是什么呢?

笔者认为,在全国上下以经济建设为中心的大环境下,在经济始终高速度增长的大背景下,环境污染的“点源”总体规模不断扩大,使从事环境保护工作的同志实在有力不从心甚至无可奈何之感。但是,法治方面存在的问题也是不容回避的,这是“环境污染为什么越来越严重”问题始终解决不了的一个重要原因。

(一)我国有环境法律,却得不到有效贯彻落实

习近平总书记在主持中央政治局第四次集体学习时指出:我们党是执政党,坚持依法行政,对全面推进依法治国具有重大作用。各级党组织和领导干部要带头依法办事,带头遵守法律。[ 参见《人民日报》2013年2月25日第一版。] 但是,我国生态文明建设的法律尤其是环境法律的实施情况,与上述要求相距甚远。主要表现为:

一是环境执法的地方保护主义盛行。环保行政执法常常受到一些地方党委、政府的随意非法干涉,一些重大的污染环境和破坏生态的行为得不到追究。二是执法能力不足,执法权限有限。一些地方环境保护执法能力严重不足,设备、人员和办公场所都不能适应需要。三是权力寻租严重,执法效果不佳。人们常说,环境执法就是收费。一些地方的环保部门为了解决经费来源问题,以收费和罚款作为主要执法手段,而不以减少和消除污染为目的,致使污染环境的行为得到放纵。

二是司法机关在处理生态环境纠纷方面的作用没有得到发挥,生态环境司法的公信力严重不足。环境诉讼中立案难、取证难、胜诉难、执行难的问题较一般民事诉讼更为突出。

三是全社会尚未形成自觉遵守环境法律的氛围。一些排污单位为了利益以消极的态度对待环境保护,执法部门来检查时才开启污染处理设备,执法部门一离开就关闭污染处理设备,超标排污甚至偷排的问题十分突出。更有甚者,一些领导干部为了片面追求GDP增长,不惜牺牲环境资源,悍然批准重污染建设项目,激化社会矛盾,因而引发严重的群体性事件。

(二)我国有环境法律,立法质量却大打折扣。

我国三十多年来制定了30部环境与资源方面的法律,可谓已经实现“有法可依”。但是仔细研读却发现,环境立法的质量与其应达到的标准相距甚远,一些已经制定出来的法律不能适应社会发展和人民群众对生态文明建设的要求。主要表现为:

一是有的环境法律措施过于“疲软”,被人戏称为“豆腐法”。二是存在大量立法空白,有的重要环境领域至今无法可依。三是环境法律的修改工作过于迟缓,跟不上形势发展的需要。四是配套环保法规的制定落后于法律实施的需要,有相当一部分领域因实施细则的缺失实际上处于无规则调整的状态。

导致环境立法质量不高的主要原因:一是在发展是硬道理的大背景下,决策层本身就不会允许将环境保护的法律规定得很严格,担心法律规定太严会束缚经济发展;二是立法机关即使试图规定一些“硬措施”,但由于受到来自强力部门或者利益集团的干扰往往难以如愿;三是法律之间经常出现“以法制法”的现象,环境法律中的一些硬措施往往被另外一些法律中的“反制措施”所抵消,这主要源于现行立法体制的不合理,或者立法协调工作不够有力;四是人民群众在立法进程中的作用未能发挥,公众参与立法在很大程度上流于形式;五是立法技术跟不上时代的发展和进步,法律规定过于原则笼统的问题长期以来得不到解决,因而制约了环境保护工作的开展。六是立法工作部门本身也受绩效考核等因素影响,为了赶时间进度,有时就将没有协调好、没有“加工”好的法律草案勉强提请会议审议或者表决,降低了立法的质量。更为严重的,有的部门起草法律,本身就是为了争权夺利,方便部门利益或者集团利益,不惜牺牲全局利益和广大人民的利益,致使法律的正当性受到严重的挑战。这样的法律,不可能得到人民的拥护,因而也不可能对生态文明建设发挥真正积极的作用。

以上问题,均是生态文明建设法治方面的问题。它说明了,环境形势日益严峻,法治不完善是重要的原因之一。因此,通过进一步加强和完善环境防治,推进我国的生态文明建设,是一条极为重要的途径,意义十分重大。

三、 如何运用法治思维和法治方式推进生态文明建设

(一)树立自觉运用法治思维推动生态文明建设的良好习惯

党的十八大报告指出:要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。[胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全国建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十次全国代表大会上的报告》,第28页,人民出版社2012年11月版。]党中央郑重提出各级领导干部要提高运用法治思维的能力,对于推动生态文明建设,至关重要。各级领导干部作为执掌党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等公权力的特殊群体,作为运用法治方式治国理政的执政主体,必须具有较高的法治思维水平和能力,就像其必须具有较高的理论思维、战略思维、辩证思维水平和能力一样。领导干部的法治思维水平和能力是其法治意识和能力的集中体现。

(二)要善于运用法治方式推动生态文明建设

法律是文明的产物,同时又是维系文明和促进文明的一种手段。[ [美]罗斯科·庞德著,廖德宇译:《法理学(第三卷)》,法律出版社2007年版,第4页。]所谓法治,法律之治,是指依据法律管理国家和社会事务的一种政治结构,强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位,并且关切民主、人权、自由等价值目标。法治包括法的制定、法的实施、法的监督、法的遵守等环节。现代法治具有规范性、民主性、稳定性、可预期性和权威性等特征。法治是治国理政的基本方式。法治的上述特点,决定了它在生态文明建设中具有极为重要的地位和作用。为了充分发挥法治方式在推进生态文明建设中的重要作用,当前应当重点挖掘法治方式的以下内涵。

(一)进一步科学立法

亚里士多德曾说,法治应包含两重意义,已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。[[古希腊]亚里士多德著,吴寿彭译:《政治学》,商务印书馆1965年版,第199页。]为了进一步提高生态文明建设立法的科学性,确保良法之治,首先要有正确的立法指导思想,其要点:一要努力推动生态文明建设立法从“生态环境保护要与经济发展相协调”原则,向“生态环境保护优先”原则转变,切实改变生态保护从属于经济发展的被动地位。二要从主要运用“行政强制手段”推进生态文明建设,向更加关注人、关心人,致力于推动建立企业与周边居民和睦相处、自然保护区与原住民形成“伙伴关系”的方向转变,实现人与自然的和谐相处。三要从重点强调立法的数量和速度,向更加注重生态文明建设立法的质量和效果的转变。为了提高立法的科学性,应当完善立法体制机制,创新公众参与立法的方式,扩大立法透明度和公众参与度,以集中人民智慧,体现人民利益,切实增强法律的科学性、针对性和有效性。

(二)进一步严格执法

党的十八大郑重提出“严格执法”的要求,强调“要推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法”,[胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全国建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十次全国代表大会上的报告》,第27页,人民出版社2012年11月版。]“到2020年实现法治政府基本建成”[ 同上,见第17页。]的目标。上述要求的针对性很强。根据这个要求,我们要在行政决策、行政执法、行政公开、行政权力监督、行政化解矛盾纠纷等主要环节,深入推进依法行政,着力规范政府行为,特别是要紧紧抓住行政机关严格、规范、公正、文明执法的重点和难点,完善执法体制,创新执法方式,加大执法力度,规范执法行为,全面落实行政执法责任制,真正做到有法必依、执法必严、违法必究,切实维护公共利益、人民权益和生态环境保护管理秩序。

(三)进一步强化公正司法

十八大报告指出,要“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。” [胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全国建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十次全国代表大会上的报告》,第27——28页,人民出版社2012年11月版。]深化司法体制改革,保证司法公正,提高司法公信,维护司法权威,是全面推进依法治国的重要保障,也是切实加强生态文明建设的坚强后盾。当前,在运用司法手段推进生态文明建设方面,需要人民法院和广大法官牢固树立生态文明理念,形成运用法治思维和法治方式解决生态环境案件的良好意识,充分发挥审判职能作用,妥善处理各类涉及生态环境案件,确保环境案件审判的法律效果和社会效果。一方面,人民法院要依法审理涉及生态环境保护的民事侵权纠纷案件,不仅要解决好因环境污染、破坏生态而引发的损害赔偿的私益诉讼,也要积极面对环境公益诉讼,妥善处理因公共利益遭受损害而带来的赔偿问题。另一方面,人民法院要依法惩处破坏生态环境的各种犯罪活动,既要依法惩处非法猎杀濒危野生动物、非法狩猎、非法采矿、盗伐林木等严重犯罪活动,也要重视依法严惩发生在生态文明建设领域的贪污受贿案件及破坏生态资源环境、重大环境污染事故等背后的渎职失职案件,把严惩破坏生态环境犯罪和生态环境渎职类职务犯罪案件作为推进生态文明建设的重要手段。

(四)进一步促进全民守法

十八大报告指出,要“深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治观念,增强全社会学法、尊法、守法、用法意识。”[胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全国建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十次全国代表大会上的报告》,第28页,人民出版社2012年11月版。]有著名法哲学家曾说,法律必须被信仰,否则它形同虚设。[ [美] 哈罗德·J·伯尔曼著,梁治平译:《法律与宗教》,中国政法大学出版社2003年版,第22页。]要通过在全社会深入开展法治宣传教育,使社会主义法治精神和生态文明理念真正进社区、进农村、进机关、进企业、进学校,并逐步深入人心。要坚持依法治国和以德治国相结合,高度重视生态文明道德对社会公众的规范和约束作用,精心培育尊重生态文明光荣、破坏生态文明可耻的道德风尚,在全社会尽快形成依法维护环境权利,自觉履行环境保护义务的现代公民意识。

总之,推进生态文明建设,作为一项全民族乃至全人类的事业,不仅需要动员全社会力量的参与,更需要法治的保障和护航,从而实现生态文明建设的法治化。我们坚信,只要我们坚定不移地贯彻党的十八大关于全面推进依法治国的政治主张,善于运用法治思维和法治方式推进生态文明建设,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,我国的生态文明建设的伟大事业大有希望,中国一定会对全人类的生态文明建设作出应有的贡献。


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