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气候变化立法工作进展及建议

时间:2020-05-22 11:25  作者:曹明德 


背景和立法进展

    气候变化是近年来国际社会最重要的外交和政治议题,中国作为易受气候变化影响的国家,同时也是温室气体年排放量最大的国家,倍受关注。特别是美国总统特朗普于2017年执政之后,美国决定退出《巴黎协定》导致世界上出现领袖赤字,欧洲国家把目光转向中国,希望其能够填补这一缝隙,加上中国本身的经济转型、能源革命、环境污染治理和生态文明建设等因素,中国在应对气候变化领域具有强大的内部动力和外界推力。此外,政府间气候变化专门委员会(IPCC)于2014年发布的《第5次评估报告》表明,气候变化对人类和生态系统造成严重、普遍和不可逆转影响的可能性大大增强。目前国际社会采取的应对气候变化的减缓和适应措施将无法实现《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)、《巴黎协定》等设定的温度增长控制目标,各国需要采取更具雄心的国家自主贡献(NDC)来应对这一危机。
    中国一向十分重视气候变化问题,积极参与气候变化的国际合作,付出了巨大努力,特别是为2015年巴黎国际气候谈判,国家主席习近平应邀在大会上致辞,为大会的顺利进行以及《巴黎协定》的最终达成做出了重要贡献。在国内应对气候变化方面,中国制定了一系列应对气候变化的国家政策,例如,2007年的《中国应对气候变化国家方案》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(“十一五”规划),以及2008年《中国应对气候变化的政策与行动(白皮书)》,2009年《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》(下称决议)等,这些文件明确了中国应对气候变化的指导思想、国家方案和行动指南,决议还提出了应对气候变化的法治建设,适时修改完善与气候变化相关的已有法律,出台配套法规, 并根据实际情况制定新的法律法规,为应对气候变化提供法制保障。
    在这一背景下,我国的气候变化主管部门(国家发改委气候司,现转隶生态环境部气候司)组织开展立法调研和论证工作,包括对国外气候变化立法的研究与考察,对国内与气候变化相关的法律法规规章进行梳理,查找现行法律法规与应对气候变化的要求所存在的差距与不足,分析现行法律法规之间在应对气候变化方面存在的冲突,论证现行法律法规哪些规范需要修改废除、哪些领域存在立法空白或缺失,笔者有幸主持了国内法律法规梳理的课题。这些项目成果为决策部门开展后续的立法工作提供了坚实的基础。
    在气候变化主管部门委托的气候立法项目之外,较具社会影响力的研究课题是中国社会科学院法学所的气候变化立法,王家福老师作为项目的总负责人,实际主持人为常纪文教授, 他负责起草了《中华人民共和国气候变化应对法》(建议稿),并于2012年向社会公开,这是我国首个非官方的应对气候变化法律的建议文本。2013年,应对气候变化法律起草工作领导小组宣告成立,《中华人民共和国应对气候变化法(草案)》起草工作开始提上日程。草案早期阶段追求面面俱到,因而条文多达近200条,后来,随着讨论次数的增多,条文逐渐减少,至提交给相关部门征求意见时,所剩无几,只有50余条了,基本上是一个框架法,主要内容是确立应对气候变化的原则,主要制度和措施, 法律责任等。从目前的草案来看,尽管法律条文过少,可实施性较弱,但是在整个应对气候变化法律体系中,未来的《应对气候变化法》应当是基础性、综合性、纲领性的法律,不仅对全国应对气候变化工作和地方气候变化立法发挥指导作用,同时也对相关法律法规中涉及气候变化的规定具有统领作用。
    与应对气候变化法草案起草工作并行的是《碳排放权交易管理条例》的起草。为什么既制定应对气候变化法又制定碳排放交易管理条例? 立法者考虑的主要因素是时效性和可实施性问题。考虑到国家立法任务重,程序复杂,应对气候变化法草案的通过需要较长的时间,存在不确定性,此其一;即使应对气候变化法能够在全国人大常委会顺利通过,该法的条款过少,可实施性不强,因此,仍然需要一部实施条例之类的行政法规,此其二。而应对气候变化领域眼下尚无全国性的法律或法规,一些制度如碳排放交易缺乏国家层面的法律法规授权,因此,由国务院制定碳排放交易领域的行政法规是一备选方案,这样,当应对气候变化法在全国人大常委会立法程序上面临困境或时滞的问题时,抑或应对气候变化法获得通过但缺乏可操作性之时,颁布碳排放交易管理暂行条例无疑是一替代方案。如果上述气候变化应对法和碳排放交易管理暂行条例均能顺利通过的话,当然是超预期的立法成果。
    因此,气候变化主管部门于数年前启动了碳排放交易的立法程序,生态环境部于2019年4月3 日发布了《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》,向公众征求意见,该征求意见稿是全国碳排放交易制度建设的重要进展,将为我国统一的碳排放交易市场提供重要的法律依据。

应对气候变化的立法建议
    鉴于多数发达国家和一部分发展中国家分别制定了气候变化法律,同时也考虑到我国应对气候变化实践的迫切需求,中国应当尽快制定国家层面的应对气候变化法律法规,特别是国家层面的法律,它既可以对国内气候变化工作提供法律依据和具体指导,又起到向国际社会宣示中国政府对气候变化事项的高度关切,有利于提升负责任大国的国际形象,缓解西方国家对中国和平崛起的焦虑,并以气候变化议题为抓手,开展气候外交,寻求多边之间的最大公约数,逐渐弥合分歧和增进互信,引领全球气候治理结构乃至全球治理框架的重塑。
    建议以全面依法治国为指导,以《巴黎协定》设定的目标和国家自主贡献实施为导向, 基于中国国情,构建完善的应对气候变化法律体系。一是通过国家层面的应对气候变化立法, 构建国内应对气候变化的法律框架。二是针对应对气候变化领域涉及的碳排放交易、适应气候变化等重点领域,制定专项条例和部门规章。例如,推进立法基础较好的《碳排放权交易管理条例》尽快出台。三是做好现行与气候变化相关的立法的修改工作,使之与新制定的法律法规相一致,并消除已有立法之间的冲突。四是鼓励气候变化地方立法,探索符合本区域的减缓和应对气候变化创新性制度和具体措施, 构建起各层级的气候变化法律、法规、规章体系,形成以一法、一条例为主体,以及地方性法规和行政规章为辅助的应对气候变化法律体系。鉴于各国现在提交的国家自主贡献(NDC) 方案不够理想,离公约和《巴黎协定》的全球温度增长控制目标有较大差距,加上美国特朗普政府在此问题上的背信弃义,中国应当适时调整应对全球气候变化的策略。
因此,在气候立法上,气候变化立法应当以美丽中国和生态文明建设为目标,坚持敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然,以及生命共同体等理念,明确应对气候变化应当遵循风险预防、减缓与适应并重、公众参与、公平合理、国际合作原则。减缓和适应气候变化是应对气候变化挑战的两个有机组成部分。对于广大发展中国家来说,减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战,而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。应继续强化能源节约和结构优化的政策导向,努力控制温室气体排放,并结合生态保护重点工程以及防灾、减灾等重大基础工程建设,切实提高适应气候变化的能力。因此有必要将“减缓与适应并重”原则通过立法明确为应对气候变化的基本原则,突出适应气候变化在国家应对气候变化工作中的重要地位。在处理减缓与适应的关系上,我们应当重视适应气候变化的重要性, 在实施过程中,应当侧重于适应气候变化的能力建设。
    从应对气候变化立法的社会需求来看,优先颁布碳排放交易的行政法规更具有可行性,等待时机成熟时再由全国人大常委会通过应对气候变化的法律。国内碳排放交易试点已经开展多年, 积累了较多的经验,也总结出不少教训,时机相对成熟。而全国统一的碳排放交易市场也于2017 年12月宣布启动,这一市场的建设急需法律法规的授权,因此,条例先行法律随后较为符合立法现实和实践需要。至于碳排放交易领域行政法规的名称,本文作者倾向于“碳排放交易管理暂行条例”,而不赞同《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》所使用的“碳排放权”的概念, 主要理由有以下几点:首先,纵观全球气候变化领域的立法,笔者尚未发现任何国家使用“碳排放权”的概念,即世界上没有先例;其次,“碳排放权”的概念容易向社会传递一个错误的信号:即排放包括二氧化碳在内的温室气体是排放者法律上的权利,因而不易于提升公民和社会的低碳生产、低碳消费的理念;再次,“碳排放权” 概念的内涵不明晰,其性质何如、权利客体为何目前尚无令人信服的学说;复次,作为一种法律权利,也不宜由行政法规来设定,而应当由国家最高立法机关来确立。不过,不赞同使用“碳排放权”这一术语并不意味着不承认碳排放交易客体主要是碳排放配额(Allowance)和经核证的削减排放量(CCER)的财产性权益,为了保护碳排放配额(Allowance)和经核证的削减排放量(CCER)持有者合法的财产性权益,我们可以在这一行政法规中对配额和经核证的削减排放量进行界定,而无需用一个含义不清、指向不明的“碳排放权”来统摄。在拟议中的碳排放交易管理暂行条例中应当确立“安全阀”机制,建立最低价格和最高价格的限制机制,以及反垄断机制,以免碳市场被少数机构所操纵,从而造成碳价的剧烈波动,损害碳市场的健康发展。此外, 诚信是任何一个成熟的市场经济的前提条件,一个充满欺诈的社会是不可能建设真正的市场经济的,因此,应当运用区块链(Blockchain)技术来确保碳排放市场数据的真实性、准确性,最后,在碳金融及其衍生品方面,鼓励进行有益的尝试,但是应当控制碳金融衍生品的杠杆率,杜绝潜在的金融风险。
                                                                                                                                (曹明德:中国政法大学民商经济法学院教授)


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