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【专论】张梓太 | 中国环境立法应适度法典化

【作者简介】张梓太,复旦大学环境资源与能源法研究中心主任、复旦大学法学院教授、博士生导师,兼任中国法学会环境资源法学研究会副会长。

【来源】本文原载于《南京大学法律评论》(2009年春季卷),第239-245页。

【摘要】

近年来,随着环境形势日益严峻,完善中国环境立法的呼声高涨。如何选择环境立法的完善路径,学界观点不一。鉴于中国的立法传统和目前环境法制现状,我国的环境立法应当选择适度法典化的模式,即中国环境法的法典化应当是一个渐进式阶段性过程,在一定时期内法典法与单行法共存互补。

【关键词】

环境立法;单行法;法典法;适度法典化


一、中国环境立法需要法典化

  

中国环境立法的走向问题已为学界讨论多时,主要观点包括:一是继续沿袭单行法的发展模式;二是采用基本法发展模式;三是编纂环境法典。我的观点是:中国的环境立法应适度法典化。中国的环境立法为什么要走法典化道路,有许多学者已经给出了许多理由,我在这里再赘述三点:
(一)从环境立法的特征看,法典化应是环境立法的基本立法模式

环境立法主要是用来保护人类赖以生存的环境的,而环境立法所指称的环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”。对作为自然因素总体的环境的保护,必须有统一的指导思想和统一的制度设计。环境立法的一个显著特征就是强调对环境的整体性保护,而过多的单行立法有可能削弱甚至破坏对环境的整体性保护功能。

我国当前的环境立法以环境要素单行立法为主。从20世纪80年代始,我国已针对不同的环境要素分别制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》等一系列单行法律,这些法律由于立法的时间和立法的侧重点不同,出现了立法的指导思想、基本制度等不完全一致的现象,立法相互之间不够协调甚至冲突。而事实上,不同的环境要素只是环境整体的一部分,对要素保护的最终目的是为了保护整体环境。环境有其自身的规律和内部结构,环境立法必须从整体上客观地把握和遵从环境规律和内部结构,要做到这一点,立法应当由单行立法向整体立法(法典编纂)转变。

另外,我国当前的环境要素单行立法又从对要素的保护和对要素的利用两个不同方面分别进行。以水环境要素为例,为保护水,制定了《水污染防治法》等保护性立法;为利用水,又制定了《水法》等利用性立法。这种立法模式人为地割裂了环境生态价值和经济价值的统一性与重合性。作为环境要素的两面,生态价值和经济价值是无法分离的,环境要素应当是在保护中利用,在利用中保护。这就需要将保护性立法和利用性立法高度融合起来。法典化是高度融合的最佳途径。

特别需要指出的是,我国现行环境立法,部门色彩很浓,不同的管理部门从各自的利益出发,在法律制定过程中,或多或少地渗透进了自己的意志。这种状况在现有的立法体制下,若不采用外科手术式的立法措施是难以改变的。只有在统一的立法机构主导下,用统一的指导思想进行统一立法,才有可能改变现状,进行环境法典编纂是最好的统一立法形式。

(二)从全球范围的环境立法背景看,环境法法典化运动正在展开

以法国、瑞典和德国为代表的一些大陆法系国家自20世纪90年代以来,开始了一场环境法法典化的立法运动。法国于1994年开始了环境法典的编纂工作,并于1998年5月27日颁布了《环境法典》,该法典气势宏大,由卷、编、章、节、分节、条和数个附件组成。瑞典在1998年6月就通过了《环境法典》,并于199年1月1日开始生效实施。瑞典的《环境法典》是在对其已经制定实施的巧个环境保护与自然资源等方面的法律进行综合与修订的基础上,全新制定出来的。在德国,关于环境法的法典编纂问题的研究讨论从1990年就开始了,1992年第59届德国法学会年会讨论之主题就是“环境法典制定之必要性以及其应有之内容为何”。

尤其值得我们关注的是,自20世纪70年代开始,一些发展中国家就已经开始了环境法的法典化进程,如菲律宾、多哥、布基纳法索等国家分别编纂了本国的环境法典。同是发展中国家,它们的立法经验特别值得我们借鉴。

环境法法典化运动是有着深刻的背景和根源的。自20世纪60年代以后环境法经历了一段高速发展时期,为对处不断出现的环境问题和日益严峻的环境危机,各种环境法律规范纷纷出台,环境法发展成为一个地位独立、内容丰富的法律部门,形成了庞大的法律规范体系。但作为一个全新的法律部门,由于采取临时、临事的渐进式单行立法模式,众多的法律规范之间逻辑联系不强、互相冲突严重。这些问题的出现不但严重损害了环境法律规范的实施效果,而且不符合环境法的整体性和综合性的本质属性要求,成为环境法进一步发展的障碍。虽然各国此后不断采取相应措施,加强了环境立法的综合性和体系性,环境综合管理法和环境基本法等法律相继制定出台,但对于变得更加庞杂、种类和数量越来越多、协调统一的难度越来越大的当代环境法律体系来说,综合法与基本法的作用也显得十分有限。正是在这样的背景下,法典化运动蓬勃展开。

(三)从我国的立法传统看,法典法源远流长,一脉相承

中国几千年的法律制度发展历史,法典化色彩十分鲜明。自战国时期李懊制《法经》以降,历朝历代大都以法典的形式来进行立法。其中比较有代表性的有《秦律》、《九章律》、《北齐律》、《唐律疏议》、《宋刑统》、《大明律》和《大清律例》,而最为发达和著名的莫过于《唐律疏议》了,它是古代中国法典法制度文明的集大成者,在世界法制文明史中都具有十分重要的地位。以《法经》为源头,古代中国立法的法典化传统可谓是源远流长。及至清末修律时选择和继受了大陆法系国家法典编纂的模式和经验,编纂了《大清新刑律》、《大清民律草案》、《大清商律草案》、《大清刑事诉讼律草案》和《大清民事诉讼律草案》等一系列部门法典。中华民国时期,选择了以德国、法国和日本等大陆法系国家的法典为蓝本,全面建构起包括宪法、刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法在内的法典法体系。

新中国成立以后,立法主要学习和借鉴苏联的法律制度。由于苏联的法律制度属于大陆法系,法典化立法亦是其立法特色和立法传统。因此,尽管新中国法律制度的内容较之此前发生了巨大改变,但在立法形式上依然延续着法典化立法的传统。时至今日,中国已经制定了包括宪法、刑法、刑事诉讼法和民事诉讼法等部门法在内的法典化立法体系。从古代中国到近现代中国再到当代中国,法典化立法一直贯穿于中国法律制度的整个发展进程之中,历次变法与改革都在一定程度上传承和发展了法典化立法的传统,法典化立法已经成为中国法律制度长期的、影响深远的立法传统。这一立法传统对中国法律制度的发展构成了深刻的“路径依赖”效应。

二、中国环境法法典化的基本定位:适度法典化

(一)环境法典的应然性与中国现实

作为法律发展的高级阶段和形式,法典法的编纂在法典的功能、内容和外观上都有着很高的标准。环境法典的编纂无疑也会面临着如何满足这些理想化的标准和要求的问题。在功能预设上,环境法的法典化立法一般要求通过编纂制定出一部统一的环境法典来吸收与整合整个环境法领域中的所有单行性法律规范,实现对整个环境法律部门的全面统一。环境法典的编纂对各单行性环境法律规范有取而代之的效果,所有问题都将由唯一的环境法典来进行调整和规范。这种对环境法典的功能预设,要求编纂制定出的环境法典必须是集环境立法之大成者。在内容构成上,环境法典应当将污染防治法、自然资源法和生态保护法三大领域的内容都包含在内。除三大领域的实际内容外,环境法的基本立法理念、基本原则、综合性管理制度以及有关配套性手段和措施等,也都应当在环境法典中明确规定。在外观形式上,环境法典应当有着逻辑严密的宏大结构,一般都由卷、篇、章、节等组成,形成一个范围宽广、层次分明、条款众多、体系庞大的“法律帝国”。在支撑条件上,环境法典的编纂要求环境法必须发展到十分成熟的阶段,相关理论研究论证比较充分,环境单行法和基本法都有着很好的发展基础,整个环境法治水平比较高。

然而,应然性条件在现实中往往很难具备。环境法本身的特点和所处的发展阶段,都使得上述理想化追求即便在环境法比较发达的瑞典、法国和德国等国家都未能充分实现,而不得不采取了妥协的姿态和折衷的选择;对于相对落后的中国环境立法来说,可能会遇到更多的、也更为严重的现实障碍。

具体来说,对于环境法的法典化立法,中国环境法的基本现实就是,在功能预设上一部环境法典不可能取代所有的环境单行法。基于中国环境法所处的发展阶段,单纯靠制定一部环境法典无法全面充分地吸收所有的单行性法律规范,对所有的问题、事项都能够作出明确具体的调整和规定。目前条件下制定出的环境法典不可能有这么强大的功能。在内容构成上,环境法典固然可以把有关领域的内容都予以最大限度地涵盖,但不可能事事具体,条条明晰,不可避免地要在许多方面采取抽象性和选择性的规定。在外观形式上,环境法典的编纂也无法像其他成熟法律部门的法典或者其他国家的环境法典那样,具有全方位的层次体系宏大的框架结构。同样,在支撑条件上,尽管已经基本具备了一些条件、拥有了一些资源,但远远达不到理想化的要求,存在着很多不足和欠缺,无法制定出一部完全意义上的法典。

由此看来,环境法法典化发展模式在目前中国面临的形势可谓是相当复杂,遭遇到的困难和障碍也很多。一方面中国环境法治的现实在呼唤、要求进行法典化;另一方面一些实际情况又很难支撑法典化的理想追求获得成功实现。而且,在整体环境法治水平不高的国情下,环境法典的一些局限性显得更为突出。这些都使得中国环境法的法典化需要更加谨慎,在理想和现实之间进行合理的定位,寻求妥适的方式与路径。

(二)中国环境法法典化的基本定位:适度法典化

中国环境法治现实中所存在的问题与不足,比如环境法法典化的理论研究不够,环境立法的发展水平有待进一步提升,环境执法和司法水平不高,环境法典的编纂技术和经验不足以及环境法法典化可能产生的局限性影响等,都对中国环境法法典化立法构成障碍。人们在设定自己的理想目标并为之展开行动时,总会不可避免地遇到来自现实的约束和障碍。一般而言,面对现实存在的障碍,解决的方法通常会有三种:一是克服障碍,按照既定的目标继续努力前行;二是基于对现实障碍的重视和关切,降低既定的目标和任务,如果必须的话甚至应当放弃既定的目标和任务;三是综合前面两种方法,一方面努力克服现实存在的障碍,另一方面是适时适度地降低既定的目标和任务。从本质上来说,这三种方法在根本要求上并没有太大的区别,它们主要的差异在于根据现实障碍的不同,选择不同的策略。如果现实中存在的障碍是可以通过努力很快克服或排除掉的,那么第一种解决方法就是应然的选择;如果现实障碍经过考察分析发现是不可能有效地克服或排除的,或者克服、排除障碍的成本太高,以至于不可能或没有效率,那就应当采取第二种方法;如果现实障碍是可以予以克服或排除的,但是不能很快地、及时地克服或排除,而是需要一个较长的时间过程,则第三种方法应为一种切实可行的选择。

对于中国环境法的法典化来说,也应该遵循这一选择方法和策略。具体考察和分析中国环境法法典化所面临的现实障碍,可以发现这些障碍中有的是可以很快予以克服和排除的,比如有关理论研究还没有充分展开的问题;有的则需要一段较长的时间才能够努力克服,如环境立法、执法和司法水平不高以及环境法典的编纂技术和经验不足等问题。但综合起来看,这些现实障碍的状况基本上属于第三种情况,因此也应当采用第三种方法来处理。也就是说,中国环境法的法典化发展目标应当在理想和现实之间进行一定的妥协:一方面对于中国环境法治现实中存在的障碍问题,在初始阶段适当降低法典化的理想目标和标准要求,不追求完备的、充分的法典化,而是追求一定程度的法典化。另一方面,在进行一定程度的法典化的同时,要积极努力,对现实存在的各种障碍根据具体情况进行克服和排除;当经过一段较长的时期后,这些现实障碍的克服和排除已经取得了一定的效果、达到了一定的阶段,再适时提高环境法法典化的程度,通过修改与调整,实现更高程度的法典化。

事实上,法国、瑞典等国家制定出来的环境法典,以及德国所制定出来的环境法典草案,都不是完全、彻底的法典化,也是根据本国实际情况进行一定的妥协或者调整后所制定的,都属于一定程度的法典化。

在这样一种策略下,中国环境法的法典化事实上就成为了一种动态性的立法过程。先是根据实际情况和已经具备的基本条件,针对当前环境法发展中迫切需要解决的问题,从一个相对较低的起点开始,进行适度的法典化,而不是一开始就不切实际地去追求理想化的环境法典。至于何为“适度”,则要根据现实的条件和资源,以及当前环境法发展的具体需要来确定。笔者以为,一旦树立起环境法法典化的发展理念,选择了法典化的发展模式后,对“法典化程度”的选择并不会成为一个难以解决的问题,关键还是理念的确立和发展模式的选择。在开始进行一定程度的法典化立法之后,经过不断地发展和完善,有关障碍性问题也将随之被逐渐地破解和消除。此时,环境法将会具备进行更高程度法典化的条件和资源,则可以启动环境法典的修改程序,进行更高程度的环境法法典化立法,以更好地解决环境法发展中的间题,推动环境法向更加完善、更高的阶段发展。如此继续下去,直至达到比较理想的环境法典状态。当然,这个过程可能是漫长的。但其重大意义在于,这种动态性的法典化模式,有效地解决了环境法法典化理想与现实之间的矛盾,它首先以灵活的定位消解了法典法严苛的标准和要求,使得环境法的法典化不至于无法启动;其次又以一种开放的姿态保持了环境法向更高程度法典化发展的可能性,为将来理想化的环境法典的制定预留了足够的空间,最大限度地实现了环境法发展模式在现在和未来之间的沟通与协调。这种法典化发展模式也契合了法律制度发展变迁的客观规律。

三、适度法典化的特征

(一)立法的渐进式与阶段性

“从前学术界认为,法典编纂应囊括一个完整的法律部门,并应尽可能通过一部法典对其加以完全的规范。这种法典编纂的愿望体现了一个理想,即要求在进行了法典编纂的领域内除了该法典以外,排除其他一切形式的法律渊源。这一理想在实践中是难以实现的。很难想象,立法者能将所有能想到的社会关系一劳永逸地事先规定得一览无余。……当立法者无法达到法典编纂的理想境界时,就有必要降低对法典编纂的要求,使这种要求在实践中也能实现。今天,法典编纂可以理解为一种系统的制定、划分和发展法律的手段。”与传统的法典化立法模式相比,应该说动态性的适度法典化模式是对法典化立法模式的一种革命性创新和突破性发展,极大地丰富了法典化立法形式的多样性。如果能够成功实现,无疑将是环境法律部门对整个法律体系发展的一种重大贡献,亦将是中国环境法对世界环境法的发展所作出的一次重大贡献。

动态性的适度法典化模式要求中国环境法的法典化应当采取渐进式、阶段性的具体路径,而不必一墩而就。环境法法典化的整个过程可能需要好几个阶段才能最终完成,我们只需要循序渐进、拾级而上。因为不同的法典化阶段会有着不同的法典化程度、标准和条件要求,我们只需要根据环境法所处的发展阶段来进行相应的法典化立法就行了。就当前中国环境法发展的实际情况看,无疑处于法典化过程中的初级阶段。在这个阶段法典化的程度一般不高,相应的条件要求也较为宽松,比较容易达到和满足,以便顺利开启法典化运动的进程。

(二)法典法与单行法共存互补

法典编纂是对单行法的统一和整合过程,但是,环境法典对单行法的统一和整合不是绝对的。事实上,环境法典全部取代单行法也是行不通的、不可能实现的。从瑞典和法国的相关做法看,环境法典和环境单行法规、规章也在不同程度上同时存在着,共同构成整个环境法律规范体系。在环境法典之外,之所以还会有一定的单行法共存,原因有很多,有立法体制上的障碍,部门利益在短时期内很难根本消除;有立法技术上的障碍,法典编纂水平不高,统一和整合全部单行法需要一个过程。有法典法的凝滞效应,与单行法相比较,法典法缺乏必要的灵活性与变动性,需要单行法作适当的补充,等等。

因此,尽管中国环境法的发展模式必须发生转换,从单行法模式转向适度法典化模式;但这并不意味着将来环境法的发展与过去的单行法模式彻底决裂,而是可以在一段过渡性时期内继续并存。换言之,单行性法律、法规和规章的存在和不断加以完善,也同样是中国环境法适度法典化模式的当然内容。适度法典化意味着整个环境法律体系中并非只有一部环境法典,而是包括了环境法典和有关的单行性环境法律、法规和规章等,甚至在刚刚实现法典化的阶段,有关的单行性环境法律、法规和规章等数量还很多。尽管环境法典毫无疑问地居于主要地位,效力高于法典之外的法律、法规和规章,这些法律、法规和规章也主要属于环境法典的配套部分,是对法典的有机补充和具体化,但它们的地位和作用也同样十分重要,不可忽视,与环境法典共同构成了整个环境法律体系。法典法与单行法共存,要特别防止去法典化现象的出现,由于环境问题涉及方方面面的利益,各个利益集团都有各自特殊的利益诉求,尤其是在以政府部门立法为主导的情况下,一些部门会通过特别立法,不断地消解法典的功能,使法典最终丧失其核心地位。对于去法典化的解决之道在于“再法典化”,也就是说,对于现有的法典和法典之外的单行法进行体系化编纂,铸造一部新的法典,使之重新具有理性化和内在一致性。


(为便于文章阅读,编辑时已将脚注删去)


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