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最高法环资庭:注重预防性和恢复性司法,制定环保禁止令规则

2021年,时值“十四五”开局之年,全面建设社会主义现代化国家新征程开启。在深化司改中,审判机关如何进行业务革新?司法审判如何秉持“法理情”逻辑规则,关照个案公平正义?

全国两会期间,澎湃新闻特别推出最高法十大业务部门系列专访,借此梳理司法革新的经验和思考,以期探路新时代审判改革。本场访谈嘉宾为最高人民法院环境资源审判庭庭长刘竹梅。

【谈环资审判现状】违法行为逐步下降,鼓励探索多元生态修复方案澎湃新闻:当前,环境资源审判有何特点?是否对遏制环境违法行为产生效果?刘竹梅:当前,人民法院的环境资源审判工作特点集中表现在以下几个方面:第一,依法审理各类环境资源案件,职能作用得到有效发挥。强化京津冀及周边等重点区域大气污染治理,以空气质量明显改善为刚性需求,打赢蓝天保卫战;推进长江、黄河等重点流域水污染治理,强化三江源等水源地保护,打赢碧水保卫战;加大土壤污染责任主体追责力度,探索多样化责任承担方式和污染土壤修复方案,打赢净土保卫战。强化环境治理的司法监督保障。通过司法裁判监督行政机关规范高效开展环境执法,引导人民群众形成生态环境保护的行动自觉,发挥司法在环境治理中的监督保障作用,确保法治轨道上推进生态环境保护。

第二,专门化环境资源审判体系初步建成。最高法院设立环境资源审判庭,指导各高级法院统筹辖区实际需要,在案件数量较多、审判力量较强或是实行跨行政区划集中管辖环境资源案件的中基层法院设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭等专门审判机构,构建符合审判工作需要的环境资源专业化审判体系。各地法院根据本地实际,统筹适用刑事、民事、行政三种责任方式,全面推广环境资源案件“三合一”归口审理。积极推进建立以流域等生态系统或者生态功能区为单位的跨行政区划集中管辖,探索跨省级行政区划集中管辖机制。结合辖区内环境保护、资源利用的现实需要和环境资源案件类型、数量、特点,妥当确定环境资源专门审判机构的职责范围,将与生态环境保护密切相关、需要通过专业化审理的案件划入环境资源案件的审理范围,充分发挥其专业化研究、协调和指导作用。

第三,专业化环境资源审判规则体系正在形成。适时出台司法政策,为长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区、海南自贸区国家重大战略实施提供司法服务保障,推进重点流域区域生态文明建设和高质量发展。创新裁判方式,制定司法解释,完善生态环境损害赔偿、公益诉讼等审判规则,探索适用环境保护禁止令、专家辅助查明等审判机制,提升案件审理效果。拓展生态环境修复方式,鼓励各级法院探索符合当地生态环境保护需求的多元生态修复方案,积极推动生态修复资金规范化、专门化管理使用。

第四,多元化环境纠纷解决方式更加完善。人民法院不断深化环境治理协同联动,增强与检察机关、公安机关、行政执法部门的合作,探索构建流域、区域司法协作机制,加强信息沟通和交流联络,推动工作协调对接。为了促进环境资源矛盾纠纷多元共治,充分利用一站式多元解纷和诉讼服务体系建设成果,注重诉前化解,加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接,形成生态环境保护合力。

第五,国际性环境资源司法交流日趋广泛。强化与联合国环境规划署合作,为数据库专门开辟的中国环境司法裁判板块,持续推介我国环境司法工作经验和典型案例。丰富国际合作方式,推动法官交流、培训、互访,相互学习借鉴环境司法有益经验。拓宽国际合作领域,加强在应对气候变化、生物多样性保护、绿色“一带一路”建设等领域的国际司法交流,深化环境法律比较研究。搭建国际合作平台,积极参与国际环境司法会议,提升中国环境治理国际影响力。

澎湃新闻:总体上看,环境资源领域案量呈现何种趋势?刘竹梅:我国环境资源保护法治体系正在逐步完善过程中,环境资源领域立法更加完善,执法更加严格,司法保障更加有力。虽然从整体数量上看,环境违法行为仍处于高位。然而,随着我国整体环境保护法治体系的健全,人民守法理念增强,环境违法行为从趋势上是逐步下降的。

环境资源司法作为守护生态环境的最后一道防线,必将不断强化能力水平,通过司法裁判及时引导、合理规制环境资源违法行为,为生态环境的高水平保护和经济社会高质量发展提供更加有力司法服务和保障。

【谈生态司法理念】关注预防性和恢复性,将出台环保禁止令相关规则澎湃新闻:现阶段,“生态保护优先、恢复为主”的理念是否已全面落实?刘竹梅:人民法院环境资源审判工作始终重视生态保护优先、恢复为主理念的牢固树立和全面落实。落实以生态环境修复为中心的损害救济制度,统筹适用刑事、民事、行政责任,最大限度修复生态环境。

一是落实预防为主原则。发挥环境行政公益诉讼的督促履职作用,规范环境资源主管部门履职过程中的行政行为,促进行政机关全面、适当、及时履行相关法定职责。发挥预防性环境民事公益诉讼制度功能,将具有损害社会公共利益重大风险的行为纳入提起环境民事公益诉讼案件的受案范围,把环境污染和生态破坏消灭在源头或者控制在合理范围内。如四川法院、云南法院依法审理的 “五小叶槭”、“绿孔雀”环境民事公益诉讼案,均系预防性环境民事公益诉讼。

二是探索实施环境保护禁止令。云南、重庆、福建、浙江、上海、贵州、河南等地法院在审理污染环境刑事案件中,对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子,探索适用刑事禁止令,禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内从事排污或者处置危险废物有关的经营活动。浙江、河南等地法院依据当事人申请作出环境保护禁止令,责令污染者停止实施违法排污等违法行为。目前,最高人民法院正在抓紧研究制定环境保护禁止令制度相关规则,有望于今年上半年出台。

三是创新生态环境修复方式。立足不同环境要素的修复需求,探索适用符合生态环境保护要求的修复方式。各地法院出台专门意见,在积极适用补种复绿、增殖放流、护林护鸟、劳务代偿、技改抵扣、分期履行等责任承担方式的基础上,继续探索形式多样的生态修复方式。甘肃、江苏等地法院将修复生态环境情况作为刑事案件量刑情节,建立刑事制裁、民事赔偿与生态补偿有机衔接的环境修复责任制度。

四是建立生态环境修复基地。目前,黑龙江、辽宁、江苏、上海、浙江、福建、湖南、四川、陕西、贵州、云南等多地法院通过建立碳汇教育基地、公益林、生物多样性司法保护实践基地以及生态示范园等多种方式,修复生态环境,发挥教育引导作用。福建省宁德市法院推行“生态司法+理念传播”,坚持以案释法,建立集理念传播、成果展示、法治教育、文化推广、保护体验“五大功能”于一体的生态司法教育基地,生态环境修复理念已经深入人心,成为全社会的共同行动。

澎湃新闻:在办理环境资源案件时,如何避免“就案办案”“一判了之”等简单化做法?刘竹梅:办理环境资源案件,要高度关注环境资源审判的两个特性——预防性和恢复性,才能避免您说的简单化做法,确保生效判决真正执行到位。

一、关于环境资源审判的预防性功能。预防性公益诉讼突破了有损害才有救济的传统理念,将生态环境保护的阶段提升至事中甚至事前,有助于加大生态环境保护力度,避免生态环境遭受损害或者避免生态环境损害的进一步扩大。

但需要指出的是,预防性环境公益诉讼在诉讼理念、程序规则以及责任方式等方面,均与传统诉讼不同,需在司法实践中继续探索,依法完善。

二、关于环境资源审判的恢复性功能。地方法院立足不同环境要素的修复需求,探索适用限期履行、劳务代偿、增殖放流、技改抵扣、替代性修复等多种生态环境修复责任承担方式以及代履行等执行方式,促进生态环境及时有效恢复。

【谈生态环境修复】继续探索形式多样修复方式,确保赔偿金专款专用澎湃新闻:在环境司法审判中,生态环境修复面临损害标准认定难、损害数额确定难、修复目标模糊等问题,最高法有何举措?刘竹梅:环境资源案件具有高度专业性、复合型特点,生态环境损害的确定,修复费用的计算,赔偿标准的确定,这些问题不仅需要法官具有一定的专业水平和能力,更需要技术专家、鉴定机构的参与和支持。鉴定难、鉴定贵、鉴定周期长等问题长期存在,如何化解这些问题也成为人民法院环境资源审判工作的重点难点问题。

最高法院将在以下几个方面探索创新,推进生态环境及时有效修复。

第一,制定司法解释,明确裁判规则。最高法院在修订后的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中明确,对查明环境污染、生态破坏案件事实的专门性问题,可以委托出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据。修订后的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步规定,生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度等因素并参考部门意见、专家意见等,予以合理确定。这些规则对于合理确定生态环境损害数额,有效提升审判效率,强化专家参与案件审理的作用具有重要意义。

第二,强化专家作用,为修复注入专业力量。各地法院在破解鉴定难、鉴定贵问题中,不断创新工作机制,注重发挥专家作用,包括组建环境资源专家库或者专家咨询委员会,从中选取专家为审判人员提供技术咨询意见,在庭审中引入专家辅助人制度,让专家作为人民陪审员直接参与案件审理,以及采取委托鉴定加专家辅助人的组合模式等多种方式,有效破解专业事实查明的技术藩篱,降低了环境资源案件的诉讼成本负担。建立修复效果后评估机制,人民法院会同行政机关、专业技术人员等一同对案件修复效果进行评估,为修复达到预期目标提供了专业技术保障。

第三,创新执行方式,及时有效修复生态环境。立足不同环境要素的修复需求,探索适用符合生态环境保护要求的修复方式。各地法院出台专门意见,在积极适用补种复绿、增殖放流、护林护鸟、劳务代偿、技改抵扣、分期履行等责任承担方式的基础上,继续探索形式多样的生态修复方式。

第四,探索资金管理制度,规范修复资金使用。最高法院与财政部等八部委会签《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》,推动规范生态环境损害赔偿资金的管理使用。此外,最高法院还推动在省级层面设立公益诉讼和生态环境损害专项资金账户,从全局上统筹解决环境修复问题,确保修复费用和赔偿金专款专用。

【谈环资审判专门化】做好司法解释清理工作,探索跨省域集中管辖澎湃新闻:“十四五”期间,人民法院如何进一步完善环境司法专门化体系建设?刘竹梅:“十四五”时期,人民法院将全面强化司法保护体制机制,构建具有中国特色和国际影响力的环境资源审判体系。

一要健全审判组织体系。结合生态环境保护需要、流域区域治理需要和内设机构改革要求,优化中级、基层人民法院环境资源审判组织体系,拓宽生态环境司法保护覆盖面,加强对成渝双城经济圈、长江重要支流、重点湖泊以及雅鲁藏布江流域、喜马拉雅山区域的环境司法保护,服务保障国家重大区域发展战略。

二要完善审判工作机制。推进环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理,深化环境资源案件管辖制度改革,完善集中管辖法院内部以及集中管辖和非集中管辖法院之间的协同审判机制,实现省内集中管辖制度体系化。同时,结合流域、湿地等生态功能区和国家公园等自然保护地生态环境保护和系统治理需要,探索实行跨省域集中管辖机制。服务京津冀、长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略,构建不同层次的环境资源案件司法协作区。要完善与检察机关、行政执法机关的外部协调联动机制,加快构建一站式多元解纷机制。要加强系统集成,建设全国法院环境资源审判信息化平台,运用大数据、云计算、人工智能、区块链等科技手段,为推进环境资源审判体系和审判能力现代化提供科技支撑。

三要构建审判规则体系。围绕民法典绿色条款和环境资源审判需要,做好司法解释清理、修订和制定工作。最高法院制定发布《关于环境侵权案件适用禁止令的若干规定》,起草关于审理环境侵权案件适用法律若干问题的司法解释、关于审理林权纠纷适用法律若干问题的司法解释。健全生态环境公益诉讼规则,完善生态环境修复责任,落实最严格环境资源保护制度。要研究新情况,解决新问题,探索涉碳汇交易、节能减排等气候变化类案件以及绿色金融、生物多样性保护、排污权交易等新类型案件的审理标准和裁判规则。

四要强化审判理论研究。在完善生态环境公益诉讼制度、生态补偿和生态环境损害赔偿制度,探索涉碳汇交易、节能减排等气候变化类案件和绿色金融、生物多样性保护、排污权交易等新类型案件的审理标准和裁判规则,以及构建环境资源案件特别程序规则等方面加强研究,贡献更多有价值的研究成果。

五要加强审判队伍建设。健全人才培养和储备规划,加大培训力度,加强基层法院和中西部地区生态环境审判队伍建设,促进提升环境资源审判整体水平。严格落实“五个严禁”“三个规定”等铁规禁令,以零容忍态度严惩司法腐败,以廉洁司法确保公正司法。



 来源:澎湃新闻

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