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最高法环资庭:将构建长江全流域的环境资源审判协作机制

近年来,环境司法在推动长江经济带生态环境保护工作方面发挥了重要作用,作为推动长江经济带发展领导小组成员单位之一,最高法院全程参与了长江保护法的起草工作。

长江保护法已于3月1日起正式施行,在长江保护法的贯彻实施过程中,如何做好与现行法律体系的衔接?人民法院如何构筑长江全流域的法律责任统筹适用机制?针对这些问题,日前,澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访了最高人民法院环境资源审判庭庭长刘竹梅。

健全长江流域环境司法专门化,完善集中管辖机制澎湃新闻:“十三五”以来,环境司法在推动长江经济带生态环境保护工作方面发挥了怎样的作用?建立了哪些新的制度?刘竹梅:在最高法院指导下,长江流域各级法院坚持以环境司法专门化为抓手,加强改革创新,健全完善体制机制,形成推进长江流域生态环境治理的合力。主要体现在以下几方面:

一、持续推进环境司法专门机构建设。高级人民法院普遍设立。19家高院中,有17家建立了环境资源审判庭,未设立环境资源审判庭的2家高院也指定专门的合议庭负责业务指导;中基层人民法院按需设立。在案件数量较多、审判力量较强或是实行跨行政区划集中管辖环境资源案件的中基层法院设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭等专门审判机构;在基层法院设立专司环境资源审判的专业人民法庭,或者在相关人民法庭加挂环境资源审判法庭牌子并确定专门负责的审判团队等做法;加强跨行政区划环境资源法庭建设。在江苏省南京市中级人民法院、甘肃矿区人民法院分别设立南京环境资源法庭、兰州环境资源法庭,并明确跨行政区划管辖生态环境案件和部分自然资源案件。

二、完善归口审理机制。浙江、河南、广西等高院实行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理模式,江苏、福建、江西、重庆等地法院实行环境资源民事、行政、刑事案件“三合一”归口审理模式,云南、江西、贵州等地法院探索实行包括执行职能在内的环境资源民事、行政、刑事、执行案件的“四合一”归口审理模式。与此同时,探索建立环境资源案件集中管辖法院和非集中管辖法院协同配合的审判执行协作机制,促进集中管辖法院与非集中管辖法院审判工作的有效衔接。

三、完善司法协作机制。2018年9月,在最高法院指导下长江经济带11省市和长江源头的青海省共12家高院签订《环境资源审判协作框架协议》。长江全流域以及重点区域的司法协作模式已经基本形成。如重庆、四川、贵州、云南4省市高院签署《环境司法协作框架协议》,并发布构建长江上游环境资源跨区域审判协作机制的意见。重庆、四川高院签署《成渝地区双城经济圈环境资源审判协作框架协议》;湖南、湖北两家高院签订《环洞庭湖环境资源审判协作框架协议》;上海、江苏、浙江、安徽4家高院联合出台《关于长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》等等。

四、完善集中管辖机制。以生态系统或者生态功能区为单位实行跨行政区划集中管辖。江苏形成“9+1”环境资源集中管辖审判体系。甘肃已形成以甘肃高院环境资源审判庭为“点”,甘肃林区中院及所属林区基层法院为“线”,甘肃矿区法院及各市(州)府所在地基层法院专门合议庭为“面”的环境资源集中管辖审判体系。江西在“五河一江一湖”流域和部分重点区域设立11个环境资源法庭,湖南设立湘江、洞庭湖、东江湖、资水、沅水、澧水和湘中环境资源法庭。以地市级行政区划为单位实行集中管辖。浙江省湖州市南太湖新区人民法院集中管辖湖州全市由基层人民法院管辖的环境资源一审案件。特定案件实行跨行政区划集中管辖。湖北、青海等高确定辖区内部分中院就环境民事公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。云南指导昆明中院将昆明市辖区内的重点环境资源案件指定到盘龙、安宁、寻甸法院集中管辖。甘肃高院设立“白龙江林区法院”,加强对长江上游白龙江流域及嘉陵江流域的生态环境司法保护。

五、完善协调联动机制。最高法院与长江经济带发展领导小组办公室共同签署《关于建立推动长江经济带发展司法合作协同机制的合作框架协议》,建立司法合作协同机制。湖北高院和水利部长江水利委员会、交通运输部、长江航务管理局、长江航运公安局联合出台《关于加强行政执法与司法审判协调联动共同推进长江生态环境保护的若干意见》,协调推动长江生态环境保护。浙江湖州中院联合当地检察院、公安局、生态环境局等单位共同打造“生态环境司法保护一体化平台”,下一步将在全省推广。

六、完善多元纠纷解决机制。推进多元共治,贵州高院与省生态环境厅联合下发《关于建立全省各级人民法院与生态环境部门衔接配合工作五项机制的意见》。开展诉前化解,重庆市渝北区人民法院与市生态环境局探索建立“10+1”环境纠纷诉前化解平台,将矛盾纠纷前移,取得较好效果。完善司法确认程序,福建高院与省生态环境厅、自然资源厅、司法厅联合制定《福建省生态环境损害赔偿磋商管理办法(试行)》,安徽高院会同省生态环境厅等11家部门共同出台《生态环境损害赔偿协议的司法确认规程》,重庆高院与市生态环境局出台《重庆市生态环境损害赔偿磋商管理办法》,有效规范生态环境损害赔偿协议司法确认案件的程序。

推进完善各项审判体制机制,健全环境资源审判规则体系澎湃新闻:环境司法涉及领域众多,面对新情况、新问题如何提高环境司法审判的能力建设?刘竹梅:环境资源审判承担环境和资源两类案件审判任务,跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类,涉及实体法和程序法、基本法和单行法、国内法和国际公约、公共利益和个体利益、法律判断和技术判断等多个领域,对人民法院的司法能力和审判水平均提出了更高的要求。

近年来,人民法院着力构建包括审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队专门化在内“五位一体”专门化体系,不断推进环境资源审判制度体系和审判能力现代化。主要体现在以下几方面:

一是依法审理各类环境资源案件。党的十八大以来,全国法院依法审理宁夏和内蒙古腾格里沙漠污染系列案、北京幼儿园“毒跑道”案、江西“三清山巨蟒峰”案等一批标志性案件,推动了环境治理法治化进程。依法审理三江源非法杀害马麝案、江苏特大走私象牙案、云南“绿孔雀”案等野生动物保护案件,切实维护生物多样性和人民群众生命健康安全。定期发布中国环境资源审判白皮书,先后发布19批205个环境资源典型案例、13个环境侵权指导性案例,充分发挥典型案例的示范指导作用,让生态保护观念深入人心。

二是推进完善各项审判体制机制。推动审判组织体系建设,自2014年6月最高人民法院成立环境资源审判庭以来,全国已经有26家高级人民法院设立了环境资源审判庭,未设立环境资源审判庭的高级人民法院也都指定专门的合议庭负责业务指导。江苏、福建、贵州、海南、甘肃等省已基本建立三级法院环境资源审判组织体系。探索集中管辖机制,江苏高院以生态功能区为单位开展环境资源类案件跨区域集中管辖,甘肃、江西、青海、辽宁、河南、上海、湖南等法院形成各具特色的跨区划集中管辖模式。健全司法协作机制,京津冀、长江经济带11+1、长三角地区以及秦岭、洞庭湖等重点区域流域司法协作机制不断健全。构建外部协调联动机制,安徽、陕西、山西、西藏等法院积极构建与检察机关、公安机关、环境行政执法机关之间的部门协调联动机制。浙江湖州打造“生态环境司法保护一体化平台”,设立协同治理中心,充分发挥多元解纷机制作用。

三是逐步健全环境资源审判规则体系。出台服务保障新时代生态环境保护意见,下发服务保障长江、黄河流域生态环境保护等规范性文件,促进生态文明建设和绿色发展。制定关于审理矿产等自然资源保护以及环境污染治理案件司法解释,明确环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新类型案件的审理规则,推动裁判标准统一。探索解决环境资源损害鉴定、生态环境损害赔偿金使用、侵害事实认定等方面的实践难题,推动将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理。如北京法院审理现代汽车大气污染案,将慈善信托机制引入公益诉讼资金管理。黑龙江等法院重视林区生态环境保护,探索林权纠纷化解方法。广东、天津、河南、河北等法院构建环境资源专家库,专家咨询委员会、专家辅助人等多主体参与的技术事实查明机制日渐完善。

四是持续深化生态环境司法研究。加强调查研究,认真总结审判经验,参与长江保护法、固体废物污染环境防治法、野生动物保护法等法律的制定修订,为科学立法贡献司法智慧。设立最高人民法院环境司法研究中心,发挥理论研究基地和实践基地的智库作用,深化中国特色环境司法理论研究。各地法院认真研究生态环境司法实践中的新情况新问题,探索异地修复、替代修复、第三方监督、执行回访,灵活适用“补种复绿”“增殖放流”“护林护鸟”“劳务代偿”,完善刑事制裁、民事赔偿与生态补偿有机衔接的环境修复责任制度,构建“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判执行工作机制。

五是着力提升审判队伍素质能力。结合落实司法责任制、法官员额制、人民陪审员制度等改革要求,培养适应环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理模式需求的专业化审判团队。定期举办培训班,与高等院校、科研单位交流合作,加强环境资源审判业务和技术知识培训,提升环境资源审判能力水平。狠抓党风廉政建设,力戒形式主义官僚主义。严格落实防止干预司法“三个规定”,营造风清气正司法环境。

将与生态环境部共同启动“生态环境证据规则”试点工作澎湃新闻:最高法院如何加强环境司法与行政执法的衔接?刘竹梅:近年来,最高法院高度重视环境司法与生态环境行政执法的协调联动。与推动长江经济带发展领导小组办公室签订合作框架协议,推动沿江法院与自然资源、生态环境、农业农村等主管部门加强协调对接,形成长江保护的法治合力。

去年底,最高法院联合农业农村部等四部门联合出台《依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》,严厉惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪行为,保障长江十年禁渔顺利开展。浙江、江西、贵州等法院均会同有关部门出台会议纪要、实施细则、意见规定等,加强司法与行政执法的工作衔接。湖北高院与水利部长江水利委员会、交通部、长江航务管理局等部门建立联动机制,协同推进长江流域环境审判与行政执法协调机制;福建高院出台关于驻省河长制办公室法官工作室的意见,将司法工作与河长制相衔接,派驻法官工作室、巡回审判点等,实现河流生态环境司法保护全覆盖。

今年,最高法院将与生态环境部共同启动“生态环境证据规则”试点工作,加强环境司法与行政执法的衔接。下一步,最高法院将持续贯彻长江保护法的系统观念,在国家长江流域协调机制统一指导、统筹协调下,加强最高法院、流域各级法院与长江流域管理部门、各地生态环境保护执法单位的协调联动,共同推进长江保护工作,深化长江流域生态环境整体保护和治理。

长江保护法对长江流域生态环保有明确规定的,应优先适用澎湃新闻:在长江保护法的贯彻实施过程中,如何做好与现行法律体系的衔接?刘竹梅:作为推动长江经济带发展领导小组成员单位之一,最高法院全程参与了长江保护法的起草工作,指导各级人民法院理解好、实施好长江保护法。

今年2月23日,最高法院党组审议通过《最高人民法院关于贯彻<中华人民共和国长江保护法>的实施意见》,并于2月25日,召开新闻发布会,发布实施意见和典型案例。

长江保护法已于3月1日正式施行,人民法院做好长江保护法与现行法律体系衔接,确保法律准确适用十分重要。首先,长江保护法是以宪法为依据制定的法律,法律适用必须遵循宪法规定的基本法律原则,不得与宪法相违背。其次,要处理好专门法和一般法的关系。长江保护法是环境保护单行法。在法律适用时,要注重与民商法、刑法、行政法以及诉讼法等基础性法律保持统一,依法准确适用刑事、民事、行政法律,加大责任追究力度。再次,要处理好与其他环境保护单行法之间的关系。长江保护法是我国首部流域专门法律,是调整长江流域生态环境保护的具体特定问题而非普遍问题的流域性环境立法,是环境保护基本法和单行法的制度、体制、执法在长江流域的具体化,要注重与水污染防治法、水法、防洪法、水土保持法保持一致。长江保护法对长江流域生态环境保护有明确规定的,应当优先适用长江保护法;未有规定或者规定不明确、不具体的,可以适用环境保护法、水污染防治法、排污许可管理条例等法律、行政法规以及相关司法解释的规定。

坚持最严密制度最严格法治,构建全流域环境资源审判协作机制澎湃新闻:人民法院如何构筑长江全流域的法律责任统筹适用机制?刘竹梅:长江保护法是我国第一部全流域的专门法律,于3月1日起施行。如何贯彻实施长江保护法,构筑长江全流域的法律责任统筹适用机制,服务保障长江流域生态环境保护修复和绿色发展,是人民法院环境资源审判工作面临的新情况新问题。人民法院在审判工作中应注意把握以下几个方面:

一要牢固树立系统观念。要注重长江保护的整体性,坚持“一盘棋”思想,在国家长江流域协调机制统一指导、统筹协调下开展长江司法保护工作。要强化长江保护的协同性,根据长江流域自然地理状况和生态环境保护需要,推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。要推动长江保护的系统性,整体考虑水、大气、土壤、野生动植物等环境要素以及岸线、森林、草原、湿地、重点湖区库区等生态系统保护,统筹山水林田湖草系统治理。

二要坚持最严密制度最严格法治。长江保护法在资源保护、污染防治、生态修复等方面建立了一系列硬约束机制。人民法院要严格适用长江保护法的各项规定,审理长江禁渔、岸线保护、非法采砂等相关案件,依法破解制约长江保护的热点、难点、痛点问题。要严格适用刑事、行政、民事法律责任,加大对违法犯罪行为的惩处力度,探索惩罚性赔偿制度的适用,依法及时充分运用环境保护禁止令,充分发挥刑事审判的惩治教育、行政审判的监督预防、民事审判的救济修复等功能,维护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益。

三要加强流域司法机制建设。长江保护法明确规定,国家加强长江流域司法保障建设。人民法院要强化内部协同审判机制,构建以流域、湖域等生态功能区或者以国家公园、自然保护区等自然保护地为单位的环境资源案件集中管辖制度。在行之有效的长江经济带11+1、长三角地区协作基础上,构建全流域环境资源审判协作机制。要健全外部协调联动机制,与检察机关、司法行政机关建立健全长江流域生态环境司法服务机制,加强与公安机关、环境资源保护主管机关部门的沟通协调,形成长江生态环境保护法治合力。

 来源:澎湃新闻


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